旅游用地松绑：红线内露营徒步有了依据

自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局近期联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》。文件不长，但它回答的是旅游业最实在的一个问题：旅游项目能落在哪块地上。

过去卡在哪

旅游项目"项目等地""无地可用"，是行业里说了很多年的老问题。根子在于旅游用地没有独立的地类——景区里的亭、台、栈道、生态厕所、小型管理用房，过去往往要按建设用地走一遍手续。大项目还能扛住周期，小体量的轻项目常常在土地这一关卡住，方案打磨很久，最后落不了地。

同时，露营、徒步、研学、康养这些新业态对用地的需求又跟传统景区完全不同，用旧分类去套，怎么套都不合适。

四个关键变化

一、旅游空间进了"一张图"

"十五五"期间旅游发展的空间需求，可以在不突破"三区三线"等约束指标和底线管控要求的前提下，统筹纳入自然资源管理和国土空间规划"一张图"，协同开展科学选址。风景名胜区的详细规划也纳入国土空间规划体系，允许与所在区域的详细规划合并编制。这一条解决的是"项目选址跟规划对不上"的老毛病。

二、小型零星配套设施按原地类管理

文件提出在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控，并明确了小型零星旅游配套服务设施用地按原地类管理的具体规则。用通俗的话说：生态厕所、架空步道、栈道、小型管理用房这类低干预、小体量的设施，不必再为了改土地性质跑一整套审批。

但这不是"免审批"。项目仍要纳入"一张图"监管，涉及林地、草地的，仍须按林草相关规定办理手续。

三、红线内这五类活动有了明确依据

在生态保护红线内、自然保护地核心保护区以外，露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动获得明确支持。此前 2022 年《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》已经允许"不破坏生态功能的适度参观旅游"，这次把具体活动类型点了名。

对做生态线、研学线、康养线的人来说，这是一条清晰的分界线：红线不是一律禁止，核心保护区之外留出了合规空间。

四、存量空间被激活

利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态，可享受 5 年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期政策；土地权利人利用现有房产兴办文旅接待设施，可以保持原土地用途不变。

对城市近郊和大湾区这类地方，稀缺的往往不是山水，而是有故事的老厂房、老建筑。这条政策让它们有了合法转成书店、民宿、文创空间的通道。

此外还有两个"打包"动作：单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索按一宗地管理；涉及土地、矿产、海洋、森林等多门类资源的，可统筹形成组合标的，达到供应条件后一次性供应，整体运营。

也划了边界

文件同时明确了约束：各地必须严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，坚决防止低水平重复建设和"形象工程"；项目在立项决策阶段就要纳入自然资源和林业草原部门的前期把关。

换句话说，松的是"低干预小体量"的手续，不是"想怎么建就怎么建"的口子。

对出行的人意味着什么

政策落地有周期，但方向已经清楚：以生态体验、研学、森林康养为主题的线路，供给会逐步变多，合规性也更经得起查；城市周边的老厂房改造项目会继续增加；露营和徒步的营地、步道，配套会比过去规范。

对游客来说，选这类产品时可以多问一句：营地、步道的用地和审批是怎么解决的。愿意讲清楚的商家，通常也更值得信任。

常见问题

这个政策跟普通游客有什么关系？

短期看不出变化，中期会体现在供给上：以生态体验、研学、森林康养为主题的线路会变多，露营和徒步的营地、步道配套会更规范；老厂房改造的文创园区、民宿也会增加。

生态保护红线内现在能露营了吗？

在红线内、自然保护地核心保护区以外，露营、徒步、观光、研学、森林康养等活动获得明确支持。但核心保护区内仍不允许，且项目要纳入国土空间规划"一张图"监管。

老厂房改的民宿合法吗？

文件明确：利用存量工业用地、老旧厂房发展文化和旅游业态，可享受 5 年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期政策；土地权利人利用现有房产兴办文旅接待设施，可保持原土地用途不变。

是不是全面放开了？

不是。小型零星配套按原地类管理，省的是"土地性质转换"这道手续，不是免审批。涉及林地、草地的仍须按林草规定办理；严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途。

资料来源

• 中国旅游新闻网《统筹旅游发展空间 优化旅游要素配置》，2026 年 10 月 20 日，原文链接
• 中国江苏网旅游频道《构筑旅游用地保障体系 开辟旅游业高质量发展空间》，2026 年 10 月 21 日，原文链接
• 华夏旅游网转载中国文化报《政策解读：统筹旅游发展空间，优化旅游要素配置范式》，2026 年 10 月 21 日，原文链接
• 深圳文化产权交易所《给文旅的"用地松绑"，新政到底讲了什么？》，2026 年 10 月 19 日，原文链接

编辑说明：本文依据上述公开报道综合整理，非原文转载。文中"对出行的人意味着什么"一节为本站编辑的判断，不代表文件原文，也不代表主管部门口径。政策适用范围、申报流程以自然资源部及各地主管部门的正式发布为准。

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